Ризици пројеката јавно-приватних партнерства

Управо због дистинкције садашњих улагања и будућих користи, свако инвестирање је изложено групи ризика остваривања планираних економских учинака. У напријед наведеном смислу, а за потребе јавних пројеката финансираних техником пројектног финансирања, ризик је могуће дефинисати као вјероватноћу да ће се пословни параметри пројекта у будућности разликовати од њихових вриједности у фази дефинирања и планирања пројекта, односно ризик је било који фактор који мијења очекивани новчани ток пројекта. Процес инвестирања обично подразумијева заједничку акцију више особа (субјеката у пројекту). Субјекти у пројекту имају различите перцепције појединих врста ризика, а с обзиром на поузданост те перцепције, преузимају поједине ризике те, управљајући њима, вјерују да ће остварити властиту корист. Субјекти, удружујући се на напријед споменути начин, доприносе укупној ефикасности и ефективности пројекта.

Велика предност модела ЈПП-а за јавни сектор јесте у расподјели ризика. У класичним јавним набавкама (модел традиционалне набавке) већину ризика преузима јавни сектор. У ЈПП-у ризици се расподјељују у зависности од прилика на тржишту, али у правилу већину ризика преузима приватни партнер. Па тако, ако приватни партнер преузима ризик пројектирања, изградње, одржавања и управљања грађевином, потребно је да преузме барем још један ризик: ризик расположивости грађевине корисницима или ризик варијације у потражњи.

Бројне су подјеле ризика, посебно у области изградње инфраструктурних објеката. Као један од основних начела ЈПП-а издваја се пренос ризика на уговорне стране, и то основним уговором о пројекту или подуговорима који се односе на неку конкретну фазу пројекта. Начела преноса ризика морају бити уграђена на самом почетку, и то већ приликом структурисања пројекта, и она представљају уговорну категорију и уговорну обавезу. Поред овог, постоји ограничен број начина за поступање по пројектним ризицима, па тако ризике може преузети, односно задржати јавни партнер; ризици се могу пренијети са јавног партнера на пројектну компанију, ризици који су пренесени са јавног партнера на пројектну компанију могу потом бити распоређени на треће стране путем преноса на подуговараче, њихово покривање кроз осигурање, различите гаранције итд. У случају додјеле концесије, ризици могу бити пренесени крајњим корисницима на начин да пројектна компанија има право дефинисања повећаних накнада за услуге.

Дефинисање ризика увијек зависи од више фактора и посебно од врсте пројеката ЈПП-а. Постоје бројне и различите подјеле ризика, као и подјеле ризика са различитих аспеката. У сектору изградње и/или одржавања инфраструктуре једна од подјела ризика је сљедећа:

а)    Ризици локације (положаја) су ризици повезани са својином, приступом, прикладношћу положаја укључујући положајне услове земљишта, окружење, врсту својине, насљедство и плански услови (регулациони планови), дозволе, разне сагласности.
б)    Ризик пројектовања, изградње и додјеле вођења посла (оперативе) чине ризици да пројектовање и изградња инфраструктуре неће постићи жељене циљеве, да ће доћи до кашњења (због нестручности, временских прилика, обуставе рада, промјене цијена на тржишту и сличног) или да ће трошкови пројектовања и изградње прећи планиране трошкове. Највећи број тих ризика додјељује се приватном сектору помоћу механизама као што су спецификација производа и начин да се плаћају завршни радови, и
ц)    Ризик оперативе и одржавања, при чему се под тим подразумијевају ризици да оператива (вођење посла) и одржавање инфраструктуре коштају више или да су ти послови тежи од планираних (нпр. проблеми са инпутима, изградњом, стручним знањем, одржавањем или с начином кориштења објеката и друго).

Ризици се могу и груписати, па тако основне логичне групе ризика код пројекта у ЈПП-у могу бити сљедеће:

а)    ризици везани за процес изградње јавног објекта,
б)    ризици везани за процес одржавања и замјене јавног објекта,
ц)    ризици везани за остваривање прихода од продаје јавних услуга,
д)    ризици везани за изворе финансирања пројекта у ЈПП-у,
е)    остали ризици пројекта у ЈПП-у.

Водич за успјешна партнерства ЕУ посебну пажњу поклања различитим ризицима. Ризик се дефинише као било који фактор, догађај или утицај који угрожава успјешан завршетак пројекта у смислу времена, трошкова или квалитета. Кључно начело ЈПП-а је да ризик треба издвојити за страну која има најбоље могућности да њиме управља. Ефективна алокација ризика има директне финансијске утицаје на пројект јер ће резултирати нижим трошковима цјелокупног пројекта и стога пружа побољшане вриједности за новац у односу на традиционалне методе набавке. Директна веза између ризика и финансијског утицаја лежи и у чињеници да ће степен преноса ризика на приватни сектор утицати на укупан трошак пројекта у јавном сектору. Издвајају се сљедећи ризици:

а)    Ризик од прихода који је најосновнији од свих непознатих фактора у пројектима ЈПП-а.
б)    Ризик избора партнера из приватног сектора је инхерентни ризик који је повезан са формирањем партнерства са непознатим партнерима. Ово је наглашено путем процеса јавне набавке који не олакшава продужење преговора да се омогући детаљније упознавање и успостављање чвршћег повјерења између уговорних страна.
ц)    Ризик изградње, при чему је трошак изградње било ког пројекта један од основних фактора на којима се заснива финансирање, јер ако настану прекорачења трошкова, финансијска оправданост пројекта може бити угрожена.
д)    Девизни ризик постоји када је новац за инвестицију позајмљен у иностранству, па девизне флуктуације могу угрозити одрживост пројекта. Овај ризик може бити погоршан када владе захтијевају да концесионари добију одређени дио њиховог финансирања из страних извора.
е)    Ревизијски ризик је ризик да ревизор може несвјесно погријешити код одговарајућег обликовања мишљења о финансијским извјештајима који су значајно погрешни, нпр. издати позитивно мишљење о финансијским извјештајима који садрже материјално значајне грешке.
ф)    Регулаторни, односно уговорни ризици који се налазе у самим уговорима и у испуњавању обавеза које произлазе из њих. Њихово непоштовање може угрозити поједине пројектне активности, али и цијели пројект.
г)    Околишни (еколошки) и археолошки ризици, који су ризици локације и директно повећавају трошкове изградње и реализације цијелог пројекта.
х)    Латентна (потенцијална) могућност отказивања уговора може се такође појавити у виду будућег ризика.
и)    Прихватање или перцепција јавности у виду ризика се јавља када постоји негативна реакција јавности и посебно локалне заједнице на сам пројект.
ј)    Ризик одрживости пројекта у смислу добијања адекватне вриједности за новац.
к)    Прикривени протектизам који се јавља када јавност постане скептична због укључености приватних оператера. Такав скептицизам може бити додатно погоршан када су инвеститори из вањских и више богатих земаља и имају потенцијал да направе додатни профит на своје инвестиције на домаћој инфраструктури.

У погледу нормативног одређења, у домаћем праву дефинисање ризика познаје ЗЈПП РС, па тако се као ризици посебно утврђују:

а)    Ризик изградње представља догађаје у вези с иницијалном фазом укључивања имовине, као што су кашњења у испорукама, непоштовање одређених стандарда, одређени додатни трошкови, технички недостаци, негативни вањски ефекти (укључујући ризик окружења), те компензацијска плаћања трећим странама.
б)    Ризик доступности чини случајеве у којима се током употребе имовине партнер може позвати на одговорност, због неадекватног управљања које је довело до нижег обима услуга од уговором договореног или услуге нису достигле ниво квалитета који је прецизиран уговором.
ц)    Ризик потражње представља варијабилност у потражњи, односно постојање више или ниже потражње него што је била очекивана када је уговор потписиван, не процјењујући особине приватног партнера, при чему промјена потражње може бити узрокована субјективним, али и објективним разлозима (ЗЈПП РС, члан 5).

Закон о ЈПП БД БиХ и Нацрт ЗЈПП ФБиХ не познају нити дефинишу појам ризика код ове врсте пројеката. Иста је ситуација и у кантонима, па тако у Кантону Сарајево, Средњобосанском кантону и Посавском кантону не дефинише се појам ризика и једино се код обавезне садржине уговора о ЈПП-у утврђује обавеза дефинисања ризика. У законодавном погледу потребно је у најмању руку одредити појам ризика, и препорука је да је потребно дати појам основних, односно најчешћих ризика. Поред тога, приликом навођења обавезне садржине уговора, ризик мора бити његов обавезни, односно саставни дио. Препорука је и да попратна документација садржи и модел уговора о ЈПП-у у којем би се дале алтернативе везане за поједине облике ризика.

Како се врши расподјела ризика између јавног и приватног сектора?

У погледу расподјеле ризика, главно начело у пројектима ЈПП-а је пребацивање ризика оној страни у пројекту која је најспособнија да управља тим ризиком. Правило је да се од приватног сектора очекује да сноси ризик повезан с изградњом, финансирањем, управљањем, одржавањем и техничким управљањем пројектом ЈПП-а. Ризици који се уобичајено не преносе и који остају на јавном сектору су нпр. измјене у закону, ново законодавство, политика јавног сектора, мјере економске политике итд.

Највећи пословни ризик у пројекту ЈПП-а је ризик расположивости, и то као стална и непрекинута расположивост кориштења неког објекта и с тим повезаним услугама. Средства која приватни сектор излаже ризику у одређеном пројекту надокнадиће се само ако се пројект и с тим повезане услуге испоручују према захтијеваном квалитету током цијелог циклуса трајања пројекта. Овај приступ се у основи разликује од конвенционалног приступа набавци у којем јавни сектор улази у уговор о пројектовању и изградњи те финансирању пројекта у фазама према динамици радова без могућности да предвиди хоће ли пројект уопште бити оперативан. Супротно томе, у ЈПП-у приватни је сектор одговоран за рад током цијелог времена трајања пројекта. Пренос ризика је важан елемент сваког пројекта ЈПП-а. Будући да је одговарајућа група ризика пренесена на приватни сектор и тим се ризицима ефикасно управља, повећани финансијски трошкови повезани с ЈПП-ом могу се компензирати на адекватан начин. Оптимална комбинација ризика може се одредити у поједином случају, водећи се праксом тржишта и искуствима у сваком сектору. Све стране укључене у конкретан пројект ЈПП-а морају разрадити властиту анализу ризика и дати процјену могућности њиховог наступања. У овом процесу, у правилу, требају учествовати: јавни сектор, приватни сектор и финансијери.

Финансијски ризици

Као посебна категорија ризика јављају се тзв. финансијски ризици, који су директно везани за финансирање пројеката ЈПП-а.

Мада је методологија која се користи за одређивање и вредновање ризика позната, свака страна слиједи различите циљеве:

  • Јавни сектор ће се при расподјели ризика водити најбољом праксом као што је описано у службеним смјерницама, а приватни сектор ће морати процијенити да ли је (и како) способан да управља пренесеним ризиком.
  • Банке и финансијери углавном захтијевају осигурање за поврат дуга, укључујући и камате, и то у најкраћем могућем року. Осим алокације ризика, финансијери такође детаљно процјењују пројект, способности и могућности јавног партнера у подржавању реализације пројекта једнако као и привредно и политичко окружење.

Алокација ризика је непосредно повезана с економском ефикасношћу, трајању и условима из уговора и могућем успјеху пројекта. Слиједом тога, све укључене стране морају то узети у обзир и евалуирати ризик током цијелог времена трајања пројекта.