Rizici projekata javno-privatnih partnerstva

Upravo zbog distinkcije sadašnjih ulaganja i budućih koristi, svako investiranje je izloženo grupi rizika ostvarivanja planiranih ekonomskih učinaka. U naprijed navedenom smislu, a za potrebe javnih projekata finansiranih tehnikom projektnog finansiranja, rizik je moguće definisati kao vjerovatnoću da će se poslovni parametri projekta u budućnosti razlikovati od njihovih vrijednosti u fazi definiranja i planiranja projekta, odnosno rizik je bilo koji faktor koji mijenja očekivani novčani tok projekta. Proces investiranja obično podrazumijeva zajedničku akciju više osoba (subjekata u projektu). Subjekti u projektu imaju različite percepcije pojedinih vrsta rizika, a s obzirom na pouzdanost te percepcije, preuzimaju pojedine rizike te, upravljajući njima, vjeruju da će ostvariti vlastitu korist. Subjekti, udružujući se na naprijed spomenuti način, doprinose ukupnoj efikasnosti i efektivnosti projekta.

Velika prednost modela JPP-a za javni sektor jeste u raspodjeli rizika. U klasičnim javnim nabavkama (model tradicionalne nabavke) većinu rizika preuzima javni sektor. U JPP-u rizici se raspodjeljuju u zavisnosti od prilika na tržištu, ali u pravilu većinu rizika preuzima privatni partner. Pa tako, ako privatni partner preuzima rizik projektiranja, izgradnje, održavanja i upravljanja građevinom, potrebno je da preuzme barem još jedan rizik: rizik raspoloživosti građevine korisnicima ili rizik varijacije u potražnji.

Brojne su podjele rizika, posebno u oblasti izgradnje infrastrukturnih objekata. Kao jedan od osnovnih načela JPP-a izdvaja se prenos rizika na ugovorne strane, i to osnovnim ugovorom o projektu ili podugovorima koji se odnose na neku konkretnu fazu projekta. Načela prenosa rizika moraju biti ugrađena na samom početku, i to već prilikom strukturisanja projekta, i ona predstavljaju ugovornu kategoriju i ugovornu obavezu. Pored ovog, postoji ograničen broj načina za postupanje po projektnim rizicima, pa tako rizike može preuzeti, odnosno zadržati javni partner; rizici se mogu prenijeti sa javnog partnera na projektnu kompaniju, rizici koji su preneseni sa javnog partnera na projektnu kompaniju mogu potom biti raspoređeni na treće strane putem prenosa na podugovarače, njihovo pokrivanje kroz osiguranje, različite garancije itd. U slučaju dodjele koncesije, rizici mogu biti preneseni krajnjim korisnicima na način da projektna kompanija ima pravo definisanja povećanih naknada za usluge.

Definisanje rizika uvijek zavisi od više faktora i posebno od vrste projekata JPP-a. Postoje brojne i različite podjele rizika, kao i podjele rizika sa različitih aspekata. U sektoru izgradnje i/ili održavanja infrastrukture jedna od podjela rizika je sljedeća:

a)    Rizici lokacije (položaja) su rizici povezani sa svojinom, pristupom, prikladnošću položaja uključujući položajne uslove zemljišta, okruženje, vrstu svojine, nasljedstvo i planski uslovi (regulacioni planovi), dozvole, razne saglasnosti.
b)    Rizik projektovanja, izgradnje i dodjele vođenja posla (operative) čine rizici da projektovanje i izgradnja infrastrukture neće postići željene ciljeve, da će doći do kašnjenja (zbog nestručnosti, vremenskih prilika, obustave rada, promjene cijena na tržištu i sličnog) ili da će troškovi projektovanja i izgradnje preći planirane troškove. Najveći broj tih rizika dodjeljuje se privatnom sektoru pomoću mehanizama kao što su specifikacija proizvoda i način da se plaćaju završni radovi, i
c)    Rizik operative i održavanja, pri čemu se pod tim podrazumijevaju rizici da operativa (vođenje posla) i održavanje infrastrukture koštaju više ili da su ti poslovi teži od planiranih (npr. problemi sa inputima, izgradnjom, stručnim znanjem, održavanjem ili s načinom korištenja objekata i drugo).

Rizici se mogu i grupisati, pa tako osnovne logične grupe rizika kod projekta u JPP-u mogu biti sljedeće:

a)    rizici vezani za proces izgradnje javnog objekta,
b)    rizici vezani za proces održavanja i zamjene javnog objekta,
c)    rizici vezani za ostvarivanje prihoda od prodaje javnih usluga,
d)    rizici vezani za izvore finansiranja projekta u JPP-u,
e)    ostali rizici projekta u JPP-u.

Vodič za uspješna partnerstva EU posebnu pažnju poklanja različitim rizicima. Rizik se definiše kao bilo koji faktor, događaj ili uticaj koji ugrožava uspješan završetak projekta u smislu vremena, troškova ili kvaliteta. Ključno načelo JPP-a je da rizik treba izdvojiti za stranu koja ima najbolje mogućnosti da njime upravlja. Efektivna alokacija rizika ima direktne finansijske uticaje na projekt jer će rezultirati nižim troškovima cjelokupnog projekta i stoga pruža poboljšane vrijednosti za novac u odnosu na tradicionalne metode nabavke. Direktna veza između rizika i finansijskog uticaja leži i u činjenici da će stepen prenosa rizika na privatni sektor uticati na ukupan trošak projekta u javnom sektoru. Izdvajaju se sljedeći rizici:

a)    Rizik od prihoda koji je najosnovniji od svih nepoznatih faktora u projektima JPP-a.
b)    Rizik izbora partnera iz privatnog sektora je inherentni rizik koji je povezan sa formiranjem partnerstva sa nepoznatim partnerima. Ovo je naglašeno putem procesa javne nabavke koji ne olakšava produženje pregovora da se omogući detaljnije upoznavanje i uspostavljanje čvršćeg povjerenja između ugovornih strana.
c)    Rizik izgradnje, pri čemu je trošak izgradnje bilo kog projekta jedan od osnovnih faktora na kojima se zasniva finansiranje, jer ako nastanu prekoračenja troškova, finansijska opravdanost projekta može biti ugrožena.
d)    Devizni rizik postoji kada je novac za investiciju pozajmljen u inostranstvu, pa devizne fluktuacije mogu ugroziti održivost projekta. Ovaj rizik može biti pogoršan kada vlade zahtijevaju da koncesionari dobiju određeni dio njihovog finansiranja iz stranih izvora.
e)    Revizijski rizik je rizik da revizor može nesvjesno pogriješiti kod odgovarajućeg oblikovanja mišljenja o finansijskim izvještajima koji su značajno pogrešni, npr. izdati pozitivno mišljenje o finansijskim izvještajima koji sadrže materijalno značajne greške.
f)    Regulatorni, odnosno ugovorni rizici koji se nalaze u samim ugovorima i u ispunjavanju obaveza koje proizlaze iz njih. Njihovo nepoštovanje može ugroziti pojedine projektne aktivnosti, ali i cijeli projekt.
g)    Okolišni (ekološki) i arheološki rizici, koji su rizici lokacije i direktno povećavaju troškove izgradnje i realizacije cijelog projekta.
h)    Latentna (potencijalna) mogućnost otkazivanja ugovora može se takođe pojaviti u vidu budućeg rizika.
i)    Prihvatanje ili percepcija javnosti u vidu rizika se javlja kada postoji negativna reakcija javnosti i posebno lokalne zajednice na sam projekt.
j)    Rizik održivosti projekta u smislu dobijanja adekvatne vrijednosti za novac.
k)    Prikriveni protektizam koji se javlja kada javnost postane skeptična zbog uključenosti privatnih operatera. Takav skepticizam može biti dodatno pogoršan kada su investitori iz vanjskih i više bogatih zemalja i imaju potencijal da naprave dodatni profit na svoje investicije na domaćoj infrastrukturi.

U pogledu normativnog određenja, u domaćem pravu definisanje rizika poznaje ZJPP RS, pa tako se kao rizici posebno utvrđuju:

a)    Rizik izgradnje predstavlja događaje u vezi s inicijalnom fazom uključivanja imovine, kao što su kašnjenja u isporukama, nepoštovanje određenih standarda, određeni dodatni troškovi, tehnički nedostaci, negativni vanjski efekti (uključujući rizik okruženja), te kompenzacijska plaćanja trećim stranama.
b)    Rizik dostupnosti čini slučajeve u kojima se tokom upotrebe imovine partner može pozvati na odgovornost, zbog neadekvatnog upravljanja koje je dovelo do nižeg obima usluga od ugovorom dogovorenog ili usluge nisu dostigle nivo kvaliteta koji je preciziran ugovorom.
c)    Rizik potražnje predstavlja varijabilnost u potražnji, odnosno postojanje više ili niže potražnje nego što je bila očekivana kada je ugovor potpisivan, ne procjenjujući osobine privatnog partnera, pri čemu promjena potražnje može biti uzrokovana subjektivnim, ali i objektivnim razlozima (ZJPP RS, član 5).

Zakon o JPP BD BiH i Nacrt ZJPP FBiH ne poznaju niti definišu pojam rizika kod ove vrste projekata. Ista je situacija i u kantonima, pa tako u Kantonu Sarajevo, Srednjobosanskom kantonu i Posavskom kantonu ne definiše se pojam rizika i jedino se kod obavezne sadržine ugovora o JPP-u utvrđuje obaveza definisanja rizika. U zakonodavnom pogledu potrebno je u najmanju ruku odrediti pojam rizika, i preporuka je da je potrebno dati pojam osnovnih, odnosno najčešćih rizika. Pored toga, prilikom navođenja obavezne sadržine ugovora, rizik mora biti njegov obavezni, odnosno sastavni dio. Preporuka je i da popratna dokumentacija sadrži i model ugovora o JPP-u u kojem bi se dale alternative vezane za pojedine oblike rizika.

Kako se vrši raspodjela rizika između javnog i privatnog sektora?

U pogledu raspodjele rizika, glavno načelo u projektima JPP-a je prebacivanje rizika onoj strani u projektu koja je najsposobnija da upravlja tim rizikom. Pravilo je da se od privatnog sektora očekuje da snosi rizik povezan s izgradnjom, finansiranjem, upravljanjem, održavanjem i tehničkim upravljanjem projektom JPP-a. Rizici koji se uobičajeno ne prenose i koji ostaju na javnom sektoru su npr. izmjene u zakonu, novo zakonodavstvo, politika javnog sektora, mjere ekonomske politike itd.

Najveći poslovni rizik u projektu JPP-a je rizik raspoloživosti, i to kao stalna i neprekinuta raspoloživost korištenja nekog objekta i s tim povezanim uslugama. Sredstva koja privatni sektor izlaže riziku u određenom projektu nadoknadiće se samo ako se projekt i s tim povezane usluge isporučuju prema zahtijevanom kvalitetu tokom cijelog ciklusa trajanja projekta. Ovaj pristup se u osnovi razlikuje od konvencionalnog pristupa nabavci u kojem javni sektor ulazi u ugovor o projektovanju i izgradnji te finansiranju projekta u fazama prema dinamici radova bez mogućnosti da predvidi hoće li projekt uopšte biti operativan. Suprotno tome, u JPP-u privatni je sektor odgovoran za rad tokom cijelog vremena trajanja projekta. Prenos rizika je važan element svakog projekta JPP-a. Budući da je odgovarajuća grupa rizika prenesena na privatni sektor i tim se rizicima efikasno upravlja, povećani finansijski troškovi povezani s JPP-om mogu se kompenzirati na adekvatan način. Optimalna kombinacija rizika može se odrediti u pojedinom slučaju, vodeći se praksom tržišta i iskustvima u svakom sektoru. Sve strane uključene u konkretan projekt JPP-a moraju razraditi vlastitu analizu rizika i dati procjenu mogućnosti njihovog nastupanja. U ovom procesu, u pravilu, trebaju učestvovati: javni sektor, privatni sektor i finansijeri.

Finansijski rizici

Kao posebna kategorija rizika javljaju se tzv. finansijski rizici, koji su direktno vezani za finansiranje projekata JPP-a.

Mada je metodologija koja se koristi za određivanje i vrednovanje rizika poznata, svaka strana slijedi različite ciljeve:

  • Javni sektor će se pri raspodjeli rizika voditi najboljom praksom kao što je opisano u službenim smjernicama, a privatni sektor će morati procijeniti da li je (i kako) sposoban da upravlja prenesenim rizikom.
  • Banke i finansijeri uglavnom zahtijevaju osiguranje za povrat duga, uključujući i kamate, i to u najkraćem mogućem roku. Osim alokacije rizika, finansijeri takođe detaljno procjenjuju projekt, sposobnosti i mogućnosti javnog partnera u podržavanju realizacije projekta jednako kao i privredno i političko okruženje.

Alokacija rizika je neposredno povezana s ekonomskom efikasnošću, trajanju i uslovima iz ugovora i mogućem uspjehu projekta. Slijedom toga, sve uključene strane moraju to uzeti u obzir i evaluirati rizik tokom cijelog vremena trajanja projekta.