Vrste i mogući oblici javno-privatnih partnerstva

Domaća i uporedna zakonodavna rješenja o JPP-u poznaju dva osnovna modela JPP-a:

a)    Ugovorno JPP, i
b)    Statusno JPP.

Ugovorno JPP određuje se kao model JPP-a u kojem se međusobni odnos javnog i privatnog partnera uređuje ugovorom o JPP-u. Sam ugovorni model nije zakonodavno određen i on se daje samo u okviru jednog opšteg pojma ugovora koji se nerijetko naziva i „javni ugovor“ (public contract). Posebno se može govoriti o različitim modalitetima kada je riječ o ugovorima o operativnom upravljanju javnim infrastrukturnim projektom. Ovdje privatni operater sklapa ugovor s društvom koje je u vlasništvu javnog sektora (npr. sektorski organi prema odredbama Zakona o javnim nabavkama BiH) na osnovu kojeg se ostvaruje pravo na upravljanje određenim javnim dobrom, odnosno pravo na ostvarivanje koristi iz eksploatacije i obaveza preuzimanja operativnih rizika. Kod ugovora o operativnom i finansijskom upravljanju privatni sektor upravlja projektom u vlasništvu javnog sektora, ali istovremeno osigurava finansiranje. Sve ove investicije predstavljaju oblike udruživanja privatnog i javnog sektora na stvaranju nove javne usluge, odnosno izgradnje novog projekta u cijelosti, čime se direktno uvećava i/ili stvara novo javno dobro.

Statusno JPP se određuje kao model JPP-a koji je zasnovan na članskom odnosu između javnog i privatnog partnera u zajedničkom privrednom društvu koje je nosilac realizacije projekta JPP-a. Kod ovog oblika JPP-a partnerski odnos se može zasnovati na osnivačkim ulozima u novoosnovanom privrednom društvu ili na otkupu vlasničkih udjela u postojećem privrednom društvu. Postoji i mogućnost da javni partner zaključi ugovor o osnivanju zajedničkog privrednog društava sa društvom posebne namjene koje je osnovao izabrani privatni partner isključivo radi realizacije dodijeljenog ugovora o JPP-u.

Zakonodavna rješenja idu za tim da se propisuje obaveza provođenja postupka odobravanja projekta JPP-a koji je osnov statusnog modela. Razlika je u tome što javni i privatni partner, prije zasnivanja statusnog modela JPP-a, mogu sklopiti ugovor o ortakluku čiji je cilj uspostava zajedničkog privrednog društva u svrhu realizacije projekta JPP-a. Ugovor o ortakluku poznaju pojedini kantonalni zakoni o JPP-u, a poznavao ga je i ZJPP Hrvatske iz 2008. godine. Poslije ovog čina osnov partnerstva javnog i privatnog partnera čini njihovo članstvo u tom zajedničkom privrednom društvu, a ne više ugovor o ortakluku. Pojedina zakonodavna rješenja ne poznaju ugovor o ortakluku (npr. ZJPP RS), ali postoji rješenje po kojem zajedničko privredno društvo može učestvovati isključivo u realizaciji projekata JPP-a za čiju realizaciju je i osnovano, što je logična posljedica jer je novo društvo osnovano samo sa ciljem realizacije jednog ili više projekata JPP-a. Sam ortakluk je nešto što je sinonim i za partnerstvo koje, u ovom slučaju, podrazumijeva javne i privatne partnere kao učesnike. I u slučajevima kada ortakluk nije zakonodavno određen, on je u svemu imanentan ovoj vrsti projekata. Može se ovo pitanje posmatrati i sa stanovišta da je sam ugovor o osnivanju zajedničkog privrednog društva od strane javnog i privatnog partnera jedan vid sui generis ortakluka.

U okviru ove podjele ugovornih JPP-a, kako je već rečeno, javljaju se dva modela projekata JPP-a, i to:

a)    Koncesijski model ugovornog JPP-a, i
b)    Privatna finansijska inicijativa.

Koncesijski model je uređen posebnim zakonodavstvom u domaćem pravu i ovo rješenje je dosta ujednačeno na svim nivoima vlasti. U regiji postoje i drugačija rješenja koja idu za tim da se jedinstveno urede pravni instituti JPP-a i koncesija (Slovenija, Srbija, BJR Makedonija). Jedino odstupanje u okviru zakonodavnih rješenja u sektorima JPP-a i koncesija (ako ih posmatramo odvojeno u zakonodavnom pogledu, što oni i jesu) jeste postojanje zakona o koncesijama na nivou BiH, kao i Komisije za koncesije BiH.

Privatna finansijska inicijativa predstavlja poseban ugovorni oblik JPP-a u kojem privatni partner finansira, izvodi (gradi), održava i rukovodi javnom građevinom za različite potrebe javnog sektora. Usluge se većim dijelom naplaćuju od javnog sektora, pri čemu privatni partner može izgraditi građevinu u svom vlasništvu prema zahtjevima javnog partnera. Krajnji cilj ovih projekata je zadovoljavanje neke tzv. javne potrebe, pri čemu javni partner plaća korištenje građevine, uključujući i usluge koje pruža privatni partner.

Mogući oblici javno-privatnih partnerstva

Izloženi su brojni oblici i modeli projekata JPP-a, ali se oni mogu grupisati u nekoliko osnovnih oblika saradnje (partnerstva) javnog i privatnog sektora. Više puta je rečeno da svi oni predstavljaju rezultat poslovne prakse koja, nažalost, nije prisutna na našem ekonomskom prostoru. Stoga govorimo o sljedećim grupama (oblicima) JPP-a i koncesija u ugovornom pogledu:

a)    Ugovori o upravljanju (management contracts) pojedinim privrednim društvima,  
b)    Ugovori o pružanju usluga (service contracts), kojima privatni sektor preuzima pružanje neke usluge u ime ili za račun javnog sektora,
c)    Ugovori o najmu (zakupu) javnih dobara (lease agreements), kojima javni sektor daje javnu imovinu privatnom partneru na korištenje, a privatni partner unajmljenu (zakupljenu) imovinu koristi i najčešće je tehnološki i funkcionalno razvija i usavršava,
d)    Ugovori o zajedničkom ulaganju (joint venture agreements), kojima javni i privatni sektor osnivaju zajednički poslovni subjekt (najčešće posebno privredno društvo) radi realizacije nekog projekta, a visina i način ulaganja i raspodjela rizika se definišu ugovorom,
e)    Koncesijski ugovor – „izgradi-izvedi-prenesi“ (Build-Operate-Transfer – BOT), kojim javni sektor dio svojih prava ili obavljanje određene djelatnosti prenosi na ugovoreni rok u sferu odgovornosti privatnog partnera, i
f)    Privatna finansijska inicijativa – kao oblik JPP-a koji po svojim karakteristikama spada u tip ugovora „projektuj–izgradi–finansiraj–izvedi“ (Design-Build-Finance–Operate – DBFO). Pod ovim oblikom partnerstva poznati su još i prethodno spomenuti modeli, npr. „izgradi–posjeduj–izvedi–prenesi“ (Build-Own-Operate-Transfer – BOOT), „projektuj–izgradi–finansiraj–posjeduj–izvedi–prenesi“ (Design-Build-Finance-Own-Operate-Transfer – DBFOOT) itd.

Javni sektor putem ugovora iz domena privatne finansijske inicijative iznajmljuje ili kupuje tačno određenu vrstu javnih dobara ili javnih usluga koje mu pruža privatni partner. Posebno su interesantni ugovori „izgradi–posjeduj–izvedi“ (Build-Own-Operate – BOO) i „kupi–izgradi–izvedi“ (Buy-Build-Operate – BBO) kod kojih privatni partner kupuje, gradi, održava i upravlja imovinom koja je njegovo isključivo vlasništvo i čijim upravljanjem privatni partner snosi sve rizike, ali ubire i sve koristi od pružanja ugovorene javne usluge.

U navedenim osnovnim oblicima realizacije JPP-a moguće je uočiti da dio njih predstavlja klasični ugovorni odnos partnera (ugovor o upravljanju, ugovor o uslugama, ugovor o najmu ili zakupu), dok drugi dio predstavlja institucionalni oblik partnerstva (zajedničko ulaganje ili joint venture) dok ostali navedeni modeli predstavljaju neki od ugovornih oblika JPP-a, i to su:

a)    Koncesije – „izgradi–izvedi–prenesi“ (Build-Operate-Transfer – BOT), i  
b)    Pojedini oblici privatne finansijske inicijative, kao što su:

aa)    „projektuj–izgradi–finansiraj–izvedi“ (Design-Build-Finance–Operate – DBFO), „izgradi–posjeduj–izvedi–prenesi“ (Build-Own-Operate-Transfer – BOOT) i „projektuj–izgradi–finansiraj–posjeduj–izvedi–prenesi“ (Build-Finance-Own-Operate-Transfer – BFOOT),
bb)     odnosno, modeli kojima privatni partner zadržava vlasništvo nad izgrađenim objektima ili infrastrukturom: „izgradi–posjeduj–izvedi“ (Build-Own-Operate – BOO) i „kupi–izgradi–izvedi“ (Buy–Build–Operate – BBO).